희망 한국 21, ‘빈곤걱정 없는 사회’를 향한 함께 하는 복지 발표
양극화에 대응, 사회안전망 개혁에 본격적으로 나서기로
최근 빈곤율 및 빈부격차 수준이 외환위기 이후 점차 개선되다가 다시 악화되고 있는 추세다. 이로 인해 산업계, 노동시장, 소득 각 부분에서 양극화가 구조화되는 가운데, 취약한 사회보장 수준 및 느슨한 사회안전망의 결과로 “가난의 대물림”, 사회갈등ㆍ불안으로 지속적인 사회ㆍ경제발전 저해와 같은 악순환의 고리가 단절되지 않고 있다.
이와 같은 시점에서 사회정책의 패러다임을 전환하고 ‘복지와 경제의 선순환 구조’의 정착대책이 불가피, 사회안전망의 사각지대를 진단하고 촘촘한 사회안전망을 구축하기 위한 기본방향과 주요 정책을 수립하고자 정부가 「희망한국21- 함께하는 복지」대책을 발표하고 나섰다.
■ 사회정책의 패러다임 전환, 필요한 시점
각종 연금 등 노후소득보장제도의 미성숙과 낮은 사회복지지출(social expenditure)로 인한 느슨한 사회안전망의 결과로, 사회안전망에 다수의 사각지대가 발생하여 이에 따른 제도개선이 시급한 것으로 나타나고 있다.
정부와 열린우리당은「희망한국21- 함께하는 복지」대책을 논의하고 향후 4년간 사회안전망의 개선 보완을 위해 총 8.6조원을 신규투자하기로 합의하였다.
이번 대책은 점차 구조화되고 있는 양극화 과정에서의 사회안전망 사각지대를 진단하고 촘촘한 사회안전망을 구축하기 위하여 적정 사회복지지출 확보하는 한편, 촘촘한 사회안전망 구축, 사회안전망 평가 강화, 수요자 중심으로 복지인프라 혁신을 4대 비전(Vision)으로 하고 ▲기초생활보장제도의 내실화 ▲차상위계층에 대한 빈곤예방 및 탈빈곤 정책의 강화 ▲사회안전망 추진체계 개편 등 3개 분야 22개 정책과제를 중점 추진하기로 하였다.
우리나라가 IMF 경제위기를 극복하는 과정에서 빈곤, 질병, 실직 등의 사회적 위험에 대처하기 위한 사회안전망의 기본 틀은 선진국 수준으로 마련하였으나, 최근 산업/노동시장/소득 각 부분에서 양극화의 심화로 사회통합과 경제효율을 감소시키는 악순환의 고리로 작용하는 상황에서, 사회통합과 지속성장기반을 구축하기 위해서는 복지투자는 ‘퍼주기’, ‘성장잠재력 훼손’, ‘낭비예산’이라는 고정관념을 타파하고 인적자본(human capital) 투자, 사회적 투자로 인식하는 사회정책의 패러다임 전환(paradigm shift)이 필요한 시점이라는 데에 공감하여 이 같은 방안을 내 놓았다.
■ 정부의 ‘복지서비스’ 개선되지 않고 있어
실직자 이문걸(51세)씨는 ‘98년 조그마한 정비공장을 차렸으나 폐업하면서 퇴직금까지 날려버렸고, 허리 통증이 도져 무능한 실업자 생활을 해야 했다.
조그마한 정비공장 폐업 후 기초생활수급자로 선정되어 아픈 몸으로 자활근로를 하면서 동사무소에서 지원받는 매월 50만원으로 노모를 모시고 고등학생인 아들의 학업을 뒷바라지하며 이씨는 우리사회가 ‘실패한 사람이 재기하기 어려운 사회’라면서 기술 있는 저소득층을 위한 근로프로그램이 개발되어야 하고 특히, 저소득층 자녀들도 양질의 교육을 받도록 하여, ‘지금 힘들어도 열심히 일하면 다음 세대만큼은 잘 살 수 있다’는 희망을 심어주는 것이 필요하다고 말했다.
또, 목수 일을 하고 있는 조동천(48세)씨는 50줄에 접어들고 있지만 저축해 놓은 돈이 없어 노후대책은 꿈같은 남의 일이라고 푸념하면서 국민건강보험료도 납부하지 못해, 어린 딸이 아플 때 이웃 아이의 건강보험증을 빌려 병원에 가는 점이 늘 마음 아프다고 하소연하며 병이 나도 병원에 못가고, 약국에서 약을 사먹으며 버티고 있는데 비참한 저소득층을 위해 의료보장제도를 보강해 달라고 요망했다.
지난 8월 국무조정실 ‘기초수급ㆍ차상위 실태조사 결과’에 따르면 기초수급가구는 대부분 장애, 고령 등으로 인해 정부지원으로 힘겹게 살아가고 있었으며, 차상위 가구도 자활 등으로 수입이 조금 있으나 생활이 어려운 상황이며 분야별로는 월세 등 주거문제가 가장 삶을 힘겹게 하고 있는 것으로 나타났으며, 의료급여ㆍ건강보험 미적용으로 인한 본인부담금, 사교육 부족으로 인한 빈곤의 대물림이 걱정되고 있다.
보건복지부 하절기 사회안전망 실태조사 결과에 따르면 최근 중앙의 각종 정책개선에도 불구하고, “정부의 복지서비스에 대한 국민의 만족도가 개선되지 않고 있는 것”으로 나타났다.
이는 지방의 복지 인프라 미비, 광범위한 사각지대 존재 및 지원수준의 미흡, 체계적 홍보 부족이 양극화추세와 겹쳐 복합적으로 작용하는 것으로 보여 경기가 살아난다고 해도 이들 서민들이 마지막으로 수혜자가 될 가능성이 커 생계지탱의 어려움이 가중될 것으로 예상되고 있다.
우선 빈곤의 수렁에서 헤어나지 못하는 비수급소득빈곤계층 보호의 내실화, 의료비ㆍ교육비ㆍ주거비 등을 제외한 후의 소득이 최저생계비에 미치지 못하는 차상위계층의 빈곤위험을 예방하기 위한 대책을 시행하고, 장기적으로 서민층의 자생력을 키우는데 정책의 중점을 두어 나갈 필요성이 제기된다.
■ 사회안전망 확충(복지)의 경제효과 연구사례
2005년 5월 산업경제연구원의『산업경제정보』에 따르면 가계소비는 작년까지 7분기 연속 감소하여 내수부진을 주도, 가계소비 침체는 가계소비성향의 급락이 주요인 것으로 나타났다.
평균소비성향은 1990년대 평균 0.564에서, 외환위기 이후 하락 추세를 보이면서, 2004년에는 0.491로 약 13% 하락세를 보여 소비의 근원적인 회복을 위해서는 분배구조 개선 및 중ㆍ저소득층의 가계소득 증대를 도모하는 적극적 정책의 추진이 요구되고 있다.
고용의 양적ㆍ질적 확대와 더불어 사회안전망의 확충에 집중적 노력을 기울일 필요가 있어 이는 분배중시 정책이 성장둔화의 원인이 되고 있는 것이 아니라, 역으로 분배문제에 대한 경시가 성장둔화의 원인이 되었을 가능성을 시사하고 있다.
또, S 경제연구소의 「‘04년 4/4분기 소비자태도조사」 결과, 10개 가구 중 9개 가구 정도가 소득의 일정부문을 노후대비에 지출, 소비자태도지수는 ’04년 4/4분기 중 39.3으로 외환위기 당시인 ‘98년 3/4분기(34.9) 이후 최저 수준인 것으로 나타났다.
현재와 같은 산업구조의 상태나 고령화를 수반하는 ‘복지분야에 대한 잠재수요’를 생각하면, 도로나 댐과 같은 전통적인 토목건설 분야에 대한 공공투자보다 노인홈 건설과 같은 복지의 인프라 정비 등에 대한 투자가 경제파급효과나 상승효과가 크다는 것이 현실에서 입증되고 있다.
노인요양보장이나 보육을 가정주부에만 맡겨 두기보다는 오히려 공적인 서비스로서 대응하면 경제전체에 플러스가 되며 사회보장제도는 산업화나 경제성장 과정에서 해체되어 가는 공동체를 사회적 시스템으로 회복하게 하는 기능을 지닌 제도라고 할 수 있다.
■ 사회안전망, 제도 개선 압력 끊이지 않아…
지난해 12월 대구에서는 장애아동 사망사건이 일어났었다. 아버지와 어머니 그리그 1남 2녀의 5인 가족은 아버지는 건설현장에서 비정규직 일용노동자였고 부인은 가끔 식당일에 종사하며 정신장애 증세를 보였고 아들은 난치성 질환증세를 보였다. 2004년 11월부터 급격한 수입 감소로 가정에 위기상황이 발생했고 동사무소측은 아이가 발달 장애가 있다고 해 장애인 등록 절차만 알려주었다.
이 사건은 상위 가정의 급격한 가정위기상황에서 사회보장 정보의 비대칭성을 보여주며 위기가정 발견체계 및 적극성이 부재하다는 사실을 극명하게 보여준다.
또, 지난 해 12월, 경남 양산시에서는 남편의 부도로 극심한 생활고에 시달리던 세모자가 아파트에서 뛰어내려 자살한 사건이 발생했었다.
갑작스런 빈곤층 하락과 정신적 스트레스, 종합 상담이나 사회보장에 대한 사회안전망 접근이 없어 ▲한정된 복지예산으로 설계된 느슨한 사회안전망 ▲전달체계(공공)의 취약 ▲민관협력의 미흡 ▲취약계층의 정보 소외 등으로 인해 발생 등의 문제점이 발생하고 있다.
우리나라는 IMF 경제위기를 극복하는 과정에서 빈곤, 질병, 실직 등 사회적 위험에 대처하기 위한 사회안전망(Social Safety Net)의 틀은 선진국 수준으로 마련코자 국민연금 전국민 확대(‘99), 국민기초생활보장제 도입(‘00), 건강보험 365일로 급여 확대(‘00), 의료급여 차상위계층으로 확대(‘05), 고용보험 1인이상 사업장 확대(‘98), 취약계층 사회복지서비스의 확대, 산재보험 1인이상 사업장 확대(‘00) 등의 방안을 세웠다.
그러나, 산업구조ㆍ노동시장ㆍ소득의 양극화 현상이 사회갈등과 경제효율을 감소시키는 악순환의 고리로 작용하는 상황에서 사회안전망에 다수의 사각지대 발생으로 제도 개선압력이 끊이지 않고 있는 실정이다.
엄격한 책정기준으로 인해 기초생활보장제도는 저소득층의 20%~30%를 보호하는 것으로 추정, 수급자(138만명)를 포함할 경우, 최저생계비 120%미만 규모는 총 401만명(인구대비 8.4%)로 잠정 추계(‘03년)된다.
이 중 우선적 정책지원대상으로서 소득과 재산기준을 모두 고려한 차상위계층의 규모는 263만명(5.5%)으로 추정되며 가구의 특정 욕구에 대한 지출(의료비, 교육비, 주거비 등)을 제한 후의 소득이 최저생계비 이하가 되어 빈곤에 처할 위험이 있는 욕구별 사각지대도 상존해 의료비, 주거비, 교육비의 순으로 빈곤위험에 영향을 미치고 있다.
■ 사회보험과 공공부조 사이의 광범위한 사각지대 존재
현재 국민기초생활보장, 경로연금, 국민연금, 퇴직(연)금, 개인연금 등을 통하여 노후소득보장체계의 틀은 구축돼 있다.
그러나, 제도의 미성숙 등으로 과반수이상의 노인이 공적소득보장제도의 혜택을 받지 못하고 있어 국민연금이 성숙되는 2010년에도 절반정도가 이러한 상황에 놓여질 전망이다.
또, 비정규직의 증가, 비자발적 실업으로 인한 조기퇴직 및 이에 따른 근로기간의 단축은 사회보험 가입기간의 단축을 초래할 것으로 예상되고 있다.
서비스 기관별 전달체계의 분산으로 복지-보건-고용이 연계된 One-Stop 서비스가 이루어지지 못하고 있다. 사회복지분야 인력, 서비스 연계협력 구조 및 정보화 등 정책집행인프라도 미흡하여 이러한 느슨한 사회안전망은 낮은 사회복지지출 수준에서 기인, 사회복지지출(social expenditure)은 1990년 GDP 대비 4.25%에서 2001년에는 8.70%로 확대되었으나, 복지선진국의 국민소득 1만불 시점과 비교시 크게 미흡한 수준인 것으로 나타났다.
국민연금이 성숙함에 따라 사회복지지출 수준도 급증할 전망이다. 그러나, 미래세대에게는 현 세대로부터 전가된 보험료의 인상과 사회보험 사각지대에 있는 저소득층의 공적부조제도 의존에 따른 조세부담 증가의 이중고통이 우려되고 있다.
OECD 평균 조세 및 사회보장제도의 소득불평등 개선효과(지니계수 기준)는 41.6%에 이르나, 한국은 ’00년에 4.5%에 불과해 특히, 사회보장제도의 미성숙 등으로 사회복지지출 규모가 작아, 이로 인한 이전소득의 소득재분배 효과는 선진국에 비해 미약한 실정이다.
■ 최저생계비 미만 비수급소득빈곤층 축소
‘부양의무자가 부양능력이 없다’라고 판정하는 소득기준을 현행 부양의무자가구 최저생계비가 2006년 7월부터 완화(120%~130%)된다.
또, 위기상황에 처한 자에 대한 긴급복지지원법 제정하여 일시적으로 긴급한 위기상황에 처한 취약계층에 대한 선보호 조치를 위하여 『위기상황에 처한 자에 대한 긴급복지지원법』 제정ㆍ시행하여 생계ㆍ의료ㆍ주거ㆍ기타지원 등 금전이나 현물지원이 실시되며 사회복지시설 이용 및 상담 등 복지서비스 연계할 방침이다.
또,『보건복지 Call Center』 및 시군구 복지기획팀 설치하여 자원봉사자 및 지역복지위원 등 민간자원과의 연계를 강화하여 긴급지원대상자 발견체계를 강화할 방침이다.
■ 차상위계층에 대한 빈곤예방 및 탈빈곤정책의 강화
건강보험 또는 의료급여제도를 통하여 기본적인 의료는 보장되나 차상위계층의 경우 고액ㆍ중증질환 발생시 막대한 본인부담으로 빈곤층으로 전락할 우려가 나타나고 있는 실정이다.
의료급여제도는 비수급 빈곤층에 대한 보장이 미흡하고, 건강보험과 비교시 노인, 장애인, 고액 중증질환자의 비율이 높아 연간 1인당 급여비 지출이 지난해 1,674천원으로 급증하고 있다.
저소득층에 대한 의료안전망을 강화하여 저소득층의 의료 사각지대 해소 및 질병으로 인하여 빈곤으로 추락하는 것을 예방키 위해 차상위계층에 대하여 선별적ㆍ단계적으로 의료급여를 확대하며 의료급여 2종 본인부담율을 완화(15→10%)하여 의료접근성 강화(63만명)에 나선다.
또, 저소득층의 경우 영구임대주택, 다가구매입주택에 거주하는 기초수급자 가구는 전체 수급자 75만 가구의 11.6%에 불과해 저소득층에 대한 임대주택 공급확대 및 다양성이 요구되고 있다. 게다가 주거형태(자가, 임차)별 구분이 없고, 주거비가 생계비에 상당부문 포함되어 있어 최저생계비가 중소도시 전세가구 기준으로 설정되어 대도시 지역 기초수급자의 주거비는 부족한 실정이다.
전세자금 융자는 매년 3만호(6천억원)를 대상으로 지원토록 하고 있으나 활성화되지 못하고 있어 앞으로 저소득층에 대한 임대주택 공급 공급확대 및 다양화를 통해 국민임대주택 평형 다양화ㆍ입주자 부담비율 인하, 다가구매입물량 확대(1만호→5만호) 및 공급방식을 다양화할 방침이며 대도시 거주 기초수급자 전ㆍ월세가구에 대한 추가지원도 검토 중이라고 밝혔다.
이를 위해 국민임대주택 평형 다양화 및 입주자 부담비율 인하하여 다양한 계층이 입주할 수 있도록 공급평형을 현행 14~20평형에서 11~24평형으로 다양화하고, 입주자 부담비율도 10~40%에서 10~30%로 인하할 계획이다.
또, 매입임대사업을 당초 1만호에서 ‘15년까지 5만호로 물량을 확대하여 전세임대, 철거신축임대 및 단신자용 임대주택제도 도입도 시행할 방침이다. 이와 함께 국민연금에서 “좋은 품질의 아파트를 저렴하게 공급”, 국민연금 성실 가입자 및 연금수령자 등을 대상으로 국고채 이상의 금리 확보수준에서 국민연금 아파트 공급도 추진할 방침이다.
전세자금 이자부담 경감을 위해 영세민 전세자금 대출금리 인하를 검토(3%→3%미만)하고 있으며 영세민 전세자금 가구당 평균대출액은 1,600만원으로 금리 1%인하 시 월 13,300원 보조효과를 낳을 것으로 예상되며 신용등급이 낮아 주택금융공사의 보증서 발급이 곤란한 경우 주택공사에 전세자금을 직접 대출하는 제도를 도입할 방침이다.
한편, 보육ㆍ교육서비스 부문에서는 양질의 보육ㆍ교육서비스 제공을 위하여 저소득층에 적정 보육ㆍ교육비 지원, 만 5세아 무상보육ㆍ교육 확대하며, 4세 이하 아동의 경우 보육ㆍ교육비 지원대상을 중산ㆍ서민층 대상으로 확대, 차상위 계층은 중ㆍ고교생 및 대학생까지 지원을 확대할 방침이다.
또, 근로능력이 있는 기초수급자(30만명)에 대해서는 근로연계복지를 강화하며 일자리가 없는 차상위 계층(74만명)의 빈곤예방을 위한 종합대책을 마련, 2009년까지 7만개로 일자리를 확대, 지역단위의 복지, 고용과 연계하여 자활인프라 확대를 강화할 방침이다.
■ 저소득층의 특성별로 자활 및 고용서비스 내실화
일자리가 없는 근로능력자에 대하여는 자활사업 및 사회적일자리를 통해 일할 기회를 제공하여 전문적 창업지원서비스 및 직업훈련ㆍ취업지원 강화를 통해 시장 재진입 등 종합적 자활대책을 시행한다.
또, 취업해 있지만 빈곤한 근로능력자에 대해서는 고용안정을 위해 직업훈련 등 고용서비스를 강화하고 근로소득 보전세제(EITC) 도입 추진을 통해 근로연계 소득지원을 확대할 계획이다.
이를 위해 각 시군구에 사회복지전담공무원 중 자활담당공무원을 2008년까지 750명으로 늘려 자활사업대상자에 대한 사례관리를 강화해 근로ㆍ직업능력 판정(Work-Test) 매뉴얼 개발(‘05 하)을 통하여 대상자에 대한 과학적 직업능력 판정 및 자활 프로그램을 제공한다.
우리나라 60세 이상 노인취업 희망비율은 78.8%수준으로 아주 높은 취업 희망율을 보이고 있는 것으로 나타났다.
급속한 저출산ㆍ고령화에 대비한 공적노후소득보장체계 미흡, 급속한 고령화와 함께 치매, 중풍 등 장기요양서비스가 필요한 노인 수가 계속 증가하고 있으나, 요양보호기간의 장기화(평균 2년)와 그로 인한 정신적ㆍ경제적 부담 등으로 개인 또는 가정의 책임으로 해결하기 어려운 상황이 늘고 있다.
앞으로 노인 일자리 사업이 확대된다. 일할의사와 능력 있는 노인들에게 2009년 까지 30만 자리로 확대하여 단계적으로 일자리를 확대할 방침이다.
또, 요양보호가 필요한 모든 노인을 포괄하는 노인수발보장제도 도입하여 치매, 중풍노인가정의 고통 분담을 위해 사회공동의 부담으로 간병, 수발서비스를 제공하는 별도의 요양보장제도 도입, 요양보험료, 정부재정지원, 본인부담 등으로 재원을 마련하여 重症노인부터 단계적으로 시행하며 노인수발보장법안 제정 추진 및 적정 수가기준 마련 등으로 시설 인프라 확충에 민간의 적극적 참여를 유도할 방침이다.
저소득 중증장애인 장애수당 지급 및 장애연금 지급기준이 완화된다.
현행 기초수급 대상 장애수당 단가도 인상 6만원에서 ‘06년 7만원으로 인상되며 국민연금의 장애연금 지급기준을 완화하여 가입 전 발생 질병이라도 가입 후 초진을 받은 기준으로 완화하고, 장애결정유보기간을 2년에서 1년6개월로 단축할 방침이다. 또, 장애인 직업재활시설을 오는 ’09년까지 309개소로 증설할 계획이다.
한편, 아동ㆍ청소년 등에 대한 지역사회보호 강화를 위해 지역아동센터를 확대, 기존 아동복지시설ㆍ청소년 수련시설 활용 등을 통하여 아동ㆍ청소년에 대한 종합서비스 기능을 강화 하여 가정양육, 보육시설 부재 등으로 보육수당를 지원받지 못하는 아동과의 형평성을 감안, 이들 아동 중 차상위 계층에게 아동양육비 지원도 검토하고 있다.
■ 사회안전망 전달체계의 효율화
사회안전망 확충에 따른 복지예산의 효율적 집행 및 국민의 복지체감도를 높이는 맞춤서비스 제공이 가능하도록 시군구에 주민생활지원 담당부서(“국” 또는 “과”)를 설치하여 주민생활지원관련 기획, 자원관리 및 연계, 통합조사 기능 강화, 읍면동 사무소를 ‘주민복지ㆍ문화센터’로 전환, 일선창구(branch)로서 현장의 복지ㆍ고용ㆍ보건ㆍ주거 서비스 제공하는 방안을 민선 4기 지방자치가 출범하는 내년 7월 이전까지 시행할 방침이다.
지자체 주민생활지원 업무에 사회복지직 및 행정직 공무원을 확대 배치하고, 지방공무원 신규임용시험에 사회복지과목을 포함하고(‘06년) 관련교육을 강화하여 복지마인드를 제고하는 한편, 지역사회복지협의체 활성화 등 공공ㆍ민간협력 체계를 강화할 방침이다. 이를 위해 실효성 확보 및 평가체계 구축을 위해 사회보장심의위원회를 확대 개편하고(위원 수 20인 → 30인), 위원회 산하에 사회안전망, 지자체 복지수준 평가 등을 담당할 분과위원회를 설치하고 보건복지부에 민관합동 지원조직(가칭 사회안전망 평가단) 설치ㆍ운영, 지자체 복지수준 평가 및 지방재정 분석 등을 통해 지자체의 복지투자 및 정부정책방향을 유도할 방침이다.
행정신뢰도 확보 및 수급자의 도덕적 해이방지를 위해 생계, 의료, 자활사업 등에 대해 관계부처와 지자체 공동으로 부정수급 점검을 강화하며 근로능력 있는 기초수급자 중 자활사업 불성실 참여자에 대한 제재 강화 등 조건부 수급제도를 더욱 엄격히 시행한다.
또, 수급권자의 적정의료 이용을 유도하기 위하여 각 시군구에 사례관리요원을 2006년까지 시군구 당 1명씩 배치, 자활사업대상자에 대한 사례관리 강화를 위해 각 시군구에 사회복지전담공무원 중 자활담당공무원을 2008년까지 750명으로 확대 배치할 계획이다.
黨政은『희망한국 21-함께하는 복지』대책의 추진을 통해 국민기본생활의 보장 및 저소득층의 빈곤화 사전예방 강화, 빈부격차 완화를 통해 사회양극화의 개선 및 사회통합에 기여할 것으로 기대한다고 밝혔다.
