[대한뉴스=김남규 기자] 공정거래위원회(위원장 조성욱, 이하 공정위)는 「온라인 플랫폼 사업자의 시장지배적지위 남용행위 및 불공정거래행위에 대한 심사지침」(이하 심사지침)제정안을 마련하여 2022년 1월 6일부터 26일까지 행정예고를 실시한다.
심사지침은 새로운 규제를 신설하는 것이 아니라, 현재까지 누적된 온라인 플랫폼 분야의 법 집행 사례를 토대로 현행 공정거래법에서 규정하고 있는 경쟁제한행위의 심사기준을 구체화한 것이며, 민관 합동 TF 회의 (총 10차) 및 전문가 연구용역 등을 통해 마련되었다.
이번 심사지침은 온라인 플랫폼 분야의 특성을 고려한 시장획정, 시장지배력 평가 기준 등을 제시하여 법 집행의 예측 가능성을 높이는 한편,대표적인 경쟁제한행위 유형을 구체적 사례를 통해 예시함으로써 법 위반행위를 예방하는데 기여할 것으로 기대한다.
공정위는 행정예고 기간 중 이해관계자·관계부처 등 각계 의견을 충분히 수렴한 후 전원회의 의결을 거쳐 제정안을 확정·시행할 계획이다.디지털 경제로의 전환 속에 온라인 플랫폼 중심의 경제구조도 심화되고 있으며,이 과정에서 시장을 선점한 플랫폼이 신규 플랫폼의 진입을 방해하거나 독점력을 연관 시장으로 확장하는 등 경쟁제한 우려도 증가하고 있다.
실제로 최근 온라인 플랫폼 사업자의 독점력 남용 및 불공정거래행위가 지속되고 공정위의 법 집행 사례도 누적되고 있어, 엄정한 조사·시정과 함께 향후의 법 위반행위 예방을 위한 가이드라인 제시가 필요한 상황이다.
아울러 현행 공정거래법 상 심사지침은 온라인 플랫폼 분야의 △다면적 특성, △네트워크 효과 및 데이터 집중으로 인한 쏠림효과(tipping effect) △시장의 혁신 및 동태적 효과 등을 반영하는 데에 일부 한계가 있어, 온라인 플랫폼 분야에 특화된 심사지침을 마련하여 이를 보완하고 공정거래법 집행의 예측 가능성을 높일 필요가 있었다.
이에 공정위는 온라인 플랫폼 사업자의 경쟁제한행위에 대한 심사지침을 제정하기 위해 지난 `20.5.22.부터 민관합동 TF를 구성하여 운영(총 10차 회의 개최)해 왔다.
아울러 전문가 연구용역(`20.6월~12월)을 통해 해외 입법례, 국내외 경쟁법 사례 분석을 실시하고 심사지침 제정안 조문화 작업을 진행하였다.
또한 글로벌 스탠다드에 맞는 법 집행 기준 확립을 위해 각국 경쟁당국논의 동향, 국제회의 및 세미나 결과 등도 참고하였다.
심사지침은 온라인 플랫폼 사업자의 행위가 현행 공정거래법 상 시장지배적지위 남용행위(법 제5조) 및 불공정거래행위(법 제45조)에 해당하는지 여부를 심사함에 있어 적용한다.
단, 기존의 법 집행 기준을 배제하거나 이에 우선 적용하는 것은 아니며, 온라인 플랫폼 분야에 현행 공정거래법을 적용할 때 고려해야 할 해석적 사항을 보완적으로 규정하였다.
한편, 공정거래법 상 역외적용 원칙에 따라 외국사업자가 국외에서 한 행위라도 국내 시장에 영향을 미치는 경우에는 심사지침이 적용된다.
심사지침은 온라인 플랫폼의 주요 특성으로 ①교차 네트워크 효과 ②규모의 경제 ③데이터의 중요성 등을 명시하고,이로 인해 초기에 다수 이용자를 선점한 플랫폼에 더 많은 이용자가 집중되는 쏠림효과(tipping effect)가 나타날 수 있음을 설명하였다.
그 과정에서 이용자의 편익 증가, 비용 절감, 서비스 품질 개선 등 효율성 증대 효과가 발생할 수 있으나,시장의 진입장벽이 강화되어 신규 플랫폼의 진입이 어려워지는 등 독과점적 구조가 고착화 될 우려도 있음을 구체적 사례를 통해 설명하였다.
아울러 온라인 플랫폼 사업자가 무료로 서비스를 제공하는 경우에도 광고 노출, 개인정보 수집 등을 통해 수익을 창출할 수 있으므로,명목상 ‘무료’ 라 하더라도 플랫폼 사업자와 이용자 간 가치의 교환(거래)이 존재할 수 있다는 점을 명확히 하였다.
온라인 플랫폼의 다면(多面, multi-sided)적 특성을 고려하여, 각 면을 여러 개의 시장으로 구분하여 획정할지, 각 면을 포괄하여 하나의 시장으로 획정할지 여부에 대한 판단기준도 제시하였다.
무료 서비스라도 플랫폼 사업자와 이용자 간 가치의 교환(거래)이 발생한다면 관련 시장을 획정할 수 있다는 점을 명확히 하였다.
이 경우, 가격뿐만 아니라 품질 또는 비용을 변수로 고려*하여 대체가능한 서비스의 범위를 판단할 수 있도록 하였다.
다만, 온라인 플랫폼 서비스 간 융합 추세, 급격한 시장 변화로 시장의 경계가 불분명한 경우에는 시장획정의 엄밀성 보다, 서비스의 다양성, 소비자의 후생 감소, 혁신의 저해 등 실질적인 경쟁제한의 폐해에 중점을 두고 위법성을 심사할 필요가 있음을 설명하였다.
온라인 플랫폼 사업자가 시장지배적 사업자인지 여부를 판단함에 있어서 이하 요소를 종합적으로 고려할 수 있도록 하였다.
교차 네트워크 효과, 규모의 경제, 범위의 경제 등으로 시장에 진입장벽이 존재하는지 여부
다수 이용자를 연결하는 중개자 역할을 하면서 주요 이용자 집단에 대한 접근성을 통제할 수 있는 영향력을 행사하는지 여부
각 사업자들의 데이터 수집·보유·활용 능력 및 그 격차, 경쟁사업자가 데이터에 접근할 수 있는 가능성 등
현존하는 서비스뿐만 아니라, 향후 새로운 서비스 출현 가능성, 연구개발 현황 및 기술발전 가능성 등도 고려
무료 서비스 등 매출액 기준 시장점유율 산정이 적합하지 않은 경우, 이용자 수, 이용빈도 등을 대체 변수로 고려
온라인 플랫폼 사업자의 행위가 시장의 경쟁상황에 미치는 효과를 평가함에 있어 고려해야 할 요소들도 다음과 같이 보완하였다.
서비스 다양성 감소, 품질 저하 및 이용자 비용 상승, 혁신저해 우려 등 가격·산출량 이외의 경쟁제한효과도 고려하고, 현재 지배력을 보유한 시장뿐만 아니라, 이와 연계된 다른 상품·서비스 시장의 경쟁상황에 미치는 효과도 고려하고, 플랫폼의 각 측면을 각각 별개의 시장으로 획정하더라도 각 측면의 상호 연관성을 경쟁제한효과 평가 시 고려할 수 있다.
혁신을 촉진하여 소비자 후생을 증진시키는지 반대로 혁신을 저해하는 효과가 있는지 여부 등이고 심사지침은 온라인 플랫폼 사업자의 주요 경쟁제한행위 유형으로 ①멀티호밍(multi-homing) 제한 ② 최혜대우(MFN: Most Favored Nation) 요구 ③자사우대(self-preferencing) ④끼워팔기를 규정하였다.
또한 각 유형별로 공정거래법 상 적용 가능한 조항과 위법성 판단 시 고려요소를 구체화하는 한편, 실제 공정거래법 적용 사건을 토대로 구체적 사례를 예시하여 사업자들의 이해를 돕고자 하였다.
이번 심사지침은 온라인 플랫폼 분야의 특성을 고려한 시장획정, 시장지배력 평가 기준 등을 제시하여 법 집행의 예측 가능성을 높이는 한편, 대표적인 경쟁제한행위 유형을 구체적 사례를 통해 예시함으로써 향후 법 위반행위를 예방하는데 기여할 수 있을 것으로 기대한다.
공정위는 행정예고 기간 중 이해관계자·관계부처 등 각계 의견을 충분히 수렴한 후 전원회의 의결 등을 거쳐 제정안을 확정·시행할 계획이다.
한편, 온라인 플랫폼 사업자 간(P2P) 경쟁제한행위 등에 효과적으로 대응하기 위한 이번 심사지침 제정은 플랫폼과 입점업체(P2B) 간 디지털 갑을관계 개선을 위한「온라인 플랫폼 공정화법」제정, 소비자(P2C) 보호를 위한「전자상거래법」개정과 함께,「디지털 공정경제 대책」(`20.6월 반부패 정책협의회)의 일환으로 추진되었다.
향후에도 공정위는 심사지침 제정을 포함한 디지털 공정경제 대책의 주요 과제들을 충실히 이행해나감으로써디지털 시장의 공정한 거래질서를 확립하고 혁신이 지속될 수 있는 시장 환경을 조성하는데 주력할 계획이다.
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