정치권 복지경쟁… 재원배분 ‘우선순위’에 사회적 합의 이뤄져야

양극화 현상 심화, 저소득층 고용시장 진입 위한 정책 뒷받침 필요

▲ 국회예산정책처장 집무실에서 포즈를 취하고 있는 주영진 처장

국회예산정책처는 2003년 설립된 입법부 소속의 의정지원 재정전문기관이다. 국민이 낸 세금이 허투루 쓰이지 않도록 정부를 견제 감시하고, 다방면에 걸친 활발한 연구와 분석활동을 통해 대안을 제시하는 것도 예산정책처의 고유 업무 중 하나다.

짧은 역사지만 예산정책처의 역할과 기능은 비약적으로 발전하고 있다. 행정부 못지 않은 전문성이 부각되면서 의원들이 정부를 상대로 한 예산심의 과정에서 예산정책처의 보고서를 근거로 조목조목 반박하는 것은 어제오늘 일도 아니다. 해당분야 전문가는 물론 누구나 이해할 수 있을 정도의 객관적이고 실증적인 자료를 제시하는 것이 중요할 수밖에 없는 이유다. 뿐만 아니라 정책처는 국가거시경제 정책 및 주요 핵심 사업, 공공기관에 대한 객관적이고 중립적 평가를 제시하는 역할도 함께 한다.

올해 3월, 제 4대 국회예산정책처장에 취임한 주영진 처장으로부터 정치·경제·사회 전반에 걸쳐 중요한 영향을 미치는 주요 정책 이슈에 대해 심도있는 전망과 해법을 들어봤다.

- 국회예산정책처의 역할과 기능은 무엇인가.

“국회예산정책처는 국회의 국가 예·결산 심의를 지원하고, 국회의 재정통제권을 강화함에 있어서 비당파적이고 중립적으로 전문적인 연구·분석을 할 수 있도록 하기 위하여 2003년 10월에 설립된 입법부 소속의 의정지원 재정전문기관이다.

예산정책처의 직무를 보다 상세히 짚어보면, 첫째, 예산분석실은 국가예산안결산기금에 대한 연구 및 분석, 법률안에 대하여 소요되는 비용을 추계하는 업무를 하고 있다. 둘째, 경제분석실은 주요 경제정책 분석 및 거시경제 전망, 국가재정운용계획 및 재정수지국가채무분석, 조세정책 분석, 국세수입 전망 및 세법 개정안에 대한 비용추계 등의 업무를 맡고 있다.

셋째, 사업평가국은 국가의 주요사업에 대한 객관적중립적 평가, 중장기 재정소요 분석, 정부의 성과관리 업무 및 공공기관 평가 등의 업무를 하고 있다. 넷째, 기획관리관실은 인사예산 등 행정지원 및 대외협력홍보 업무 등을 하고 있다.”

- 조직과 구성은 어떻게 이뤄져 있는가.

“4개의 실국〔예산분석실(1심의관6개팀), 경제분석실(1심의관5개팀), 사업평가국(5개팀), 기획관리관실(2개팀)〕에 총 18개팀으로 구성되어있다. 정원은 116인으로 관련분야 전문성을 갖춘 일반직 공무원과 박사출신의 계약직 공무원이 각각 절반 정도로 조화롭게 구성되어 있다. 2011년 5월 현재 박사 41명, 입법고시 30명, 공인회계사 3명등이 근무하고 있다.”

- 공공기관의 부채 문제가 심각한 상태다. 이는 현행 국가 채무통계에도 잡히지 않고 있어 ‘잠재적 시한폭탄’이 될 수도 있다는 우려의 목소리 나온다. 개선 방안과 해결책은 무엇이라 생각하는가.

“공공기관 운영에 관한 법률에 따라 2011년 기획재정부는 286개 공공기관을 지정했다. 상기 286개 공공기관의 부채규모는 2006년 226.8조원에서 2010년 386.6조원으로 159.8조원(70.5%) 증가했다. 특히, 2009년∼2010년의 부채 증가는 주로 보금자리주택사업 등 국책사업 추진, 전기·가스 요금 인상억제 등에 의한 차입과정에서 발생하였는데, 이와 관련하여 한국토지주택공사는 부채 109조원→125조원, 부채비율 524.5%→559.3%로 증가하였고, 한국전력공사는 부채 29조원→33조원, 부채비율 70.3%→81.3%로 증가했다.

기획재정부가 발표하는 상기 공공기관 부채는 국민연금 등 중앙관서의 장이 관리하는 기금과 5개 금융 공공기관(한국산업은행, 수출입은행, 중소기업은행, 한국정책금융공사, 산은금융지주)의 부채를 제외한 것이다. 이는, 중앙관서의 장이 관리하는 기금의 부채는 국가부채에 포함되기 때문에 공공기관의 부채에서 제외한 것이고, 금융 공공기관은 금융위원회의 별도 관리를 받고, 부채비율이 아닌 BIS비율로 관리하고 있기 때문에 제외한 것이다.

또한, 한국토지주택공사, 한국정책금융공사 등 법률에 의해 공공기관의 손실을 정부가 보전하도록 되어 있는 손실보전 공공기관이 있는데, 이들 공공기관의 부채가 2010년 481조원에 달하고 있다. 손실보전 공공기관의 최근 손실금액은 2009년 5,680억원에서 2010년 1조 1,957억원으로 증가했다. 부채금액도 2009년 441조원에서 2010년 481조 원으로 증가한 상태다. 이들 손실보전 공공기관에 대한 정부지원액은 2010년 약 3조원에 달해 손실보전 공공기관의 부채에 관한 지속적인 관리가 필요한 상황이다.”

- 차기 대선은 물론 여야 정치권, 지자체장들 사이에서도 ‘복지’ 화두 선점경쟁이 치열하다. 정책의 ‘우선순위’ 논란을 비롯 포퓰리즘 비판도 일고 있다. 재원과의 조화가 잘 이뤄지려면 어떤식으로 가야 한다고 생각하는가.

“복지지출은 양면성을 가지고 있다. 복지지출이 과도하게 커질 경우 재정에 부담을 주고 근로의욕을 약화시켜 성장에 부정적 영향이 초래될 가능성이 존재하는 반면, 적정 수준의 복지지출은 양극화로 인한 서민의 고통을 완화하고 근로의식사회통합력을 제고하며 저출산고령화 현상을 극복하는데 도움을 줄 수도 있다. 따라서 적정 수준의 복지지출을 위시하여 재원배분 방향을 결정할 때는 두 가지 사항을 염두에 두는 것이 바람직하다고 생각한다.

첫째, 복지지출이 재정 지속가능성에 미치는 영향을 함께 검토해야 한다. 현재 우리나라의 복지지출 수준은 OECD 국가와 비교해 볼 때 그다지 높은 수준은 아니라고 볼 수 있다. 그러나 향후 다른 국가들보다 급속한 고령 사회 도래가 예상되면서 재정부담 또한 크게 증가할 가능성이 있다. 따라서 복지지출이 국가부채 증가로 이어져 미래세대에게 과중한 부담을 안기지 않도록 중장기적인 영향을 면밀히 따져보아야 할 것이다.

둘째, 재원배분의 우선순위에 대한 사회적 합의가 이루어져야 한다. 국가예산을 분야별로 배분하는 데 있어 미리 정해둔 공식이 있을 수는 없다. 시대별로 경제재정여건에 상응하여 재원배분의 중점이 달라지고 특히 복지지출의 경우 적정 수준을 결정하는 데 국민의 의사가 중요한 역할을 할 것이라 생각한다. 이 같은 여건에서 국민의 견해를 적극적으로 수렴하는 작업이 필요하다. 물론 의견수렴 과정에서 부문별 복지지출이 일자리 창출이나 인적 자본 개발, 출산율 제고 등 당면한 국가적 정책과제를 해결하는 데 어떤 도움을 줄 수 있는지의 실효성을 분석하여 국민들에게 사전적으로 알려드려야 할 것이다.”

- 18대 국회 들어 의원입법이 비약적으로 증가했다. 이중 재정부담을 수반하는 경우도 상당수다.

“제18대 국회, 의원발의 법률안은 2010년말 기준 8,468건으로 제17대 국회 4년간 5,728건보다 47.8% 증가했다. 그중 추가 재정지출을 수반하는 법률안은 2,782건으로 제17대 국회의 1,367건보다 103.5% 증가했다.

국가의 정책은 대부분 재정지출을 통해 이루어지고, 재정지출은 국민의 대표기관인 국회의 입법을 통해 행정부에 지출권한을 부여하고 있다. 이러한 점을 감안할 때, 재정지출을 수반하는 의원발의 법률안이 증가하는 것은 대의민주주의가 성숙되고 있는 현 시점에서 정책의 주도권이 국회로 이전되고 있는 현상으로 볼 수 있다. 다만, 한정된 국가의 재정여건을 감안할 때, 다양한 정책을 추진하기 위한 재정수반 의원입법이 국회 심의과정에서 엄격히 관리되어야 할 필요는 있다고 생각한다. 이를 위해서 상임위의 법률안 심사시 정책적인 타당성 뿐만 아니라 비용추계정보를 적극 활용할 필요가 있다. 이는 비용추계서의 첨부를 법률안 발의의 형식적 요건으로 인식하는 자세에서 벗어나 법률안의 타당성을 심사하는 주요 항목으로의 인식전환을 의미한다. 또한 상임위 심사를 마친 법률안에 대한 심사보고시 비용추계서를 의무적으로 첨부하도록 하고, 본회의에서 법률안의 심사보고 또는 제안설명시 비용추계정보를 의무적으로 구두 보고하도록 할 필요가 있다. 현재 의원발의 법률안의 비용추계서 중 약 30% 정도만 국회예산정책처에서 작성하고 나머지는 의원실에서 자체적으로 작성하고 있으나, 모든 의원발의 법률안에 대한 비용추계서를 예산정책처에서 전담하도록 함으로써 비용추계정보의 객관성 전문성을 제고할 필요도 있다.”

▲ 지난 3월 26일 “국민과 함께하는 나라살림 대토론회”에서 개회사를 하고 있는 주영진 국회예산처장.

- 전년동기 대비 물가상승률이 가파르다. 대응책을 제시한다면.

“단기적으로는 국내 농수산물의 안정적 공급관리에 힘을 기울여야 하며, 정확한 농수산물 수급예측을 통해 농수산물가격의 안정을 도모해야 한다. 또한 한국은행 기준금리의 추가 인상을 통해 총수요조절이 필요하다. 현재(5월 9일) 기준금리가 3.0%이나, 글로벌 금융위기 발생 이전인 2000∼2007년 중 소비자물가 연평균 3.0%, 실질경제성장률 연평균 5.2%였을 때 콜금리가 연평균 4.2%였다는 점과 비교해 볼 때 현재 기준금리는 낮은 수준이다. 장기적으로는 해외 곡물가의 급등이 향후에도 이상기후로 인해 반복될 가능성이 있으므로 원자재 수입가격의 안정을 위한 투자(해외 원자재 광산 및 농장의 취득, 국내기업의 해외곡물트레이더 육성 등)가 필요하다. 또한 국내물가가 해외원자재시장 변동에 취약한 것은 우리 경제의 높은 에너지 해외의존도 때문이므로 에너지효율성 제고와 함께 신재생에너지의 비중을 높이는 정책이 추진되어야 한다.”

-양극화 문제가 심화되고 있다. ‘고용없는 성장’이 가속화되는 등 한국사회를 떠받치고 있는 중산층의 비율도 갈수록 엷어지고 있다는 통계도 나오고 있다.

“우리나라는 최근 경제위기로 인해 성장이 둔화되고 고용이 불안해지면서 중산층의 소득이 감소되고 있다. 소득분배의 불균형 수치인 ‘지니계수’가 2006년의 0.306에서 2010년 0.310으로 증가하고 있으며, 국세청의 2009년도 종합소득세 자료에 의하면 신고자의 상위 20%가 소득신고 금액의 71.4%를 차지하고 있어 상하위간 소득격차의 확대와 빈익빈 부익부 현상이 심화되고 있다.

2011년 복지지출이 86.4조원으로 정부 총지출의 28%를 차지하며 계속 증가할 것으로 예상되지만, 중산층과 서민을 지원하는 사회보험과 공공부조의 사각지대가 여전히 광범위하게 존재하고 있고, 복지서비스전달 시스템과 인력도 제대로 구비되지 않고 있다. 또한 정부는 고용을 통한 탈빈곤을 추진하기 위해 2010년도 약 8조 9,028억원을 일자리 창출사업에 투입하고 있지만 낮은 임금의 단순일자리가 대부분이어서 빈곤층의 중산층 진입 효과는 거의 없는 것으로 보인다. 이 밖에 본격화되고 있는 저출산 고령화 추세는 소득격차의 확대 구조를 고정화시키고, 높은 사교육비는 부와 빈곤의 대물림으로 발전하는 양상을 보이고 있다. 따라서 정부는 증가하는 복지 및 고용예산을 효율적으로 사용하는 전략을 가져갈 필요가 있다. 또한 정부는 일자리의 88%를 제공하는 중소기업이 청년들에게 선호하는 좋은 일자리를 제공할 수 있도록 중소기업의 육성과 중견기업화에 제도적 및 재정적 투자를 강화할 필요가 있고, 사회적 기업, 취업성공패키지와 같이 저소득층의 고용시장 진입을 촉진할 수 있는 사업으로 재원 배분을 강화할 필요가 있다. 마지막으로 교육으로 부의 대물림이 상쇄되어 사회의 양극화 현상이 완화될 수 있도록 대학생 취업후상환학자금(ICL)의 대출이자를 낮추고 공교육 강화를 통한 학부모들의 사교비 경감 노력을 지속할 필요가 있다고 생각한다.”

- 예산정책처의 나아갈 방향에 대해 말해달라.

“국회예산정책처는 재정의 파수꾼으로서 정부가 국민이 어렵게 낸 세금을 한 푼이라도 낭비하지 않고 효율적으로 쓸 수 있도록 견제하고, 대안을 제시해서 국민과 헌법이 국회에 부여해준 재정통제권을 효율적으로 지원하는 ‘나라살림 지킴이, 나라정책 길잡이’로서의 중요한 책무를 수행하고 있다.

특히, 금년부터는 국회의 재정권한이 연중 실효성 있게 행사되도록 지원할 계획이다. 기존에는 정부의 결산(4∼6월) 및 예산안(9∼11월)의 국회 제출 시점에 맞춰 국회의 심의가 본격적으로 이루어졌지만, 연초부터 국회가 적극 대응하여 국민의 다양한 요구가 최대한 반영되도록 추진하고자 한다. 그 일환으로 3월 28일부터 3월31일까지 사흘간에 걸쳐 「국민과 함께하는 나라살림 대토론회」를 7차례 개최하였고, 「수정경제전망 및 경제동향 분석(4월)」「2012년 예산안 편성지침 분석(5월)」「2012년 재정총량 및 재원배분(6∼7월)」발간 등 국회의 예산 논의심의가 상반기부터 시작될 수 있도록 예산정책처가 적극 지원하여 입법부의 재정통제권 강화에 심혈을 기울이고 있다. 앞으로도 국회예산정책처는 어느 한쪽의 의견이 아닌 다수가 공감할 수 있는 민의에 보다 근접한 국가재정 및 정책분석평가를 통한 의원 의정활동 지원과 국회가 신뢰하고 국민이 감동하는 권위 있는 재정전문기관으로서의 위상을 확고히 하기 위해 열과 성의을 다하고자 한다.”

강인범 기자

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